Awas! Puncak Gunung Es Utang Lokal China Sewaktu-waktu Bisa Meledak

BEIJING - Pemerintah lokal China mengalami krisis utang yang belum pernah terjadi sebelumnya untuk menjadi sinyal adanya kesulitan keuangan hampir di seluruh negeri. Pada tahun 2021 lalu, sebuah kota batu bara terpencil di timur laut China terpaksa menjalani restrukturisasi keuangan.



Sejak saat itu apa yang dialami Hegang menjadi kabar tidak menyenangkan bagi Presiden Xi Jinping karena kota-kota lain yang berhutang besar tampaknya akan mengikutinya.



Hegang, sebuah kota dengan hampir satu juta orang di dekat perbatasan Rusia, memiliki utang lebih dari dua kali lipat pendapatan fiskalnya ketika menjadi berita utama hampir 18 bulan yang lalu.

Ini adalah pertama kalinya pemerintah kota mengambil langkah-langkah darurat secara resmi sejak Dewan Negara meluncurkan aturan pada tahun 2016 tentang bagaimana pemerintah daerah, dari kabupaten ke provinsi, harus menangani risiko utang.

Penduduk Hegang saat ini merasakan beban dari kebijakan ketat fiskal yang diberlakukan. Dikutip dari Bloomberg, penduduk setempat mengeluh tentang kurangnya pemanas saat musim dingin yang membeku, dan ada lebih banyak denda lalu lintas bagi sopir taksi.

Lalu ancaman pemutusan hubungan kerja (PHK) membayangi guru sekolah serta petugas kebersihan jalan mengalami penundaan pembayaran dua bulan gaji.

Di luar rumah sakit terbesar di kota itu, seorang petugas paruh baya yang mengenakan scrub hijau dan masker mengatakan, ada perubahan kontrak kerja secara sepihak dari semula fasilitas medis yang dikelola pemerintah menjadi vendor pihak ketiga. Lalu ada pengurangan tunjangan seperti lembur yang dibayar untuk bekerja pada hari libur.

Upah bulanannya sebesar 1.600 yuan (USD228) juga telah tertunda lebih dari 10 hari setiap bulan sejak akhir tahun lalu. "Saya kesal dengan situasi ini," kata wanita yang tidak ingin disebutkan namanya tersebut.

"Semuanya sangat mahal. Saya hampir tidak bisa mendapatkan tiga kali makan sehari," sambungnya.

Hegang hanya salah satu contoh dari puncak gunung es masalah utang pemerintah daerah yang membuat investor semakin gugup. Ancaman ini berpotensi menjadi hambatan bagi ekonomi terbesar kedua di dunia itu untuk beberapa tahun mendatang.

Goldman Sachs Group memperkirakan total utang pemerintah daerah China adalah sekitar USD23 triliun atau setara Rp343.462 triliun (Kurs Rp14.933 per USD), angka yang mencakup pinjaman tersembunyi dari ribuan perusahaan pembiayaan yang didirikan oleh provinsi dan kota.

Sementara kemungkinan default kota di China relatif rendah mengingat jaminan implisit Beijing atas utang. Kekhawatiran yang lebih besar adalah bahwa pemerintah daerah harus melakukan pemotongan pengeluaran atau mengalihkan uang dari proyek-proyek yang meningkatkan pertumbuhan untuk terus membayar utang mereka.

Sementara itu yang dipertaruhkan bagi Xi adalah ambisinya untuk menggandakan tingkat pendapatan pada tahun 2035 sambil mengurangi kesenjangan antara si kaya dan miskin, yang merupakan kunci stabilitas sosial saat ia berusaha untuk memerintah Partai Komunis selama dekade berikutnya atau lebih.

"Banyak kota akan menjadi seperti Hegang dalam waktu beberapa tahun mendatang," kata Houze Song, seorang ekonom di think tank AS MacroPolo.

Ia memberikan, catatan bahwa populasi China yang menua dan menyusut berarti banyak kota tidak memiliki tenaga kerja untuk mempertahankan pertumbuhan ekonomi dan pendapatan pajak yang lebih cepat.

"Pemerintah pusat mungkin dapat menjaganya tetap stabil dalam jangka pendek dengan meminta bank untuk menggulirkan utang ke pemerintah daerah," kata Song.

Tanpa perpanjangan pinjaman, ia menambahkan, "kenyataannya adalah bahwa lebih dari dua pertiga daerah tidak akan mampu membayar utang mereka tepat waktu."

Di provinsi Heilongjiang, tempat kota Hegang berada, investor obligasi sudah waspada terhadap risiko ini. Obligasi tujuh tahun provinsi yang beredar memiliki imbal hasil rata-rata 3,53%, 18,8 basis poin lebih tinggi dari rata-rata nasional, menempatkannya di antara empat besar yang paling mahal.

Restrukturisasi fiskal dapat dipicu dengan salah satu dari dua cara: jika pembayaran bunga obligasi kota melebihi 10% dari pengeluarannya, atau jika para pemimpin lokal menganggap perlu dilakukan.

Yuekai Securities yang berbasis di China memperkirakan bahwa sebanyak 17 kota memiliki pembayaran bunga obligasi lebih dari 7% dari pengeluaran yang dianggarkan pada tahun 2020. Hal itu berarti mereka hampir melanggar ambang batas 10%. Kota-kota ini terutama berada di provinsi miskin seperti Liaoning di timur laut dan Mongolia Dalam di utara.

Tidak seperti restrukturisasi utang perusahaan, atau kebangkrutan kota di AS, restrukturisasi fiskal di China tidak menyiratkan kreditor harus mengambil kerugian atas hutang mereka.

Masalah serupa juga terlihat di kota-kota lain. Shangqiu, sebuah kota berpenduduk 7,7 juta orang di provinsi Henan tengah China, menjadi berita utama baru-baru ini setelah hampir menutup satu-satunya layanan busnya.

Di Wuhan dan Guangzhou, usulan pemotongan tunjangan medis hingga pensiunan memicu protes jalanan yang jarang terjadi pada awal tahun ini. Pegawai negeri sipil di kota-kota kaya seperti Shanghai dilaporkan gajinya juga mengalami pemotongan. Di provinsi Guizhou, para pejabat telah memohon Beijing untuk bailout.

Beijing telah mendorong pemerintah daerah untuk mengekang risiko utang selama bertahun-tahun, terutama yang "tersembunyi" – mengacu pada utang yang diajukan oleh pembiayaan kendaraan atas nama kotamadya, tetapi tidak muncul di neraca daerah.

Menteri Keuangan Liu Kun dan pejabat lainnya telah berusaha untuk meredakan kekhawatiran publik dengan mengatakan keuangan pemerintah daerah secara keseluruhan berada dalam kondisi "stabil."

"Masalah utang pemerintah daerah tersebar di seluruh negeri," kata Jean Oi, seorang profesor politik di Stanford University yang berspesialisasi dalam reformasi fiskal China.

"Sementara daerah pesisir yang kaya akan memiliki lebih banyak kesempatan untuk membayar utang mereka dan lebih banyak sumber daya untuk digunakan. Namuntempat-tempat yang kurang berkembang seperti Hegang akan jauh lebih terbatas dalam apa yang dapat mereka lakukan," jelasnya.

Hegang telah menjalani tahun-tahun yang suram seiring berkurangnya pendapatan dari menyusutnya industri batu bara serta hilangnya pembayar pajak karena populasi kota menyusut 16% dalam satu dekade hingga 2020. Kemudian datang pukulan ganda, mulai dari pandemi hingga kebijakan ketat Beijing di pasar properti.

Para pejabat tiba-tiba menghadapi tagihan besar untuk melaksanakan kebijakan ketat Covid-19 Era Xi, seperti pengujian massal dan karantina saat pendapatan anjlok dari penjualan tanah, yang menjadi sumber pendapatan utama bagi pemerintah daerah.

Pada tahun 2020, Hegang mengatakan, tidak dapat membayar bunga dan pokok utang senilai 5,57 miliar yuan karena kekurangan dana. Pada tahun 2021, total utang kota – termasuk dari sumber di luar neraca – telah naik menjadi hampir 30 miliar yuan, atau sekitar 230% dari total pendapatan fiskalnya, menurut data dari sumber resmi dan laporan media.

Hegang telah membuat beberapa kemajuan dalam membatasi rasio utangnya menjadi 209% pada tahun 2022, tetapi upayanya untuk keluar dari lubang fiskal menunjukkan tidak ada solusi mudah bagi Xi dan tim ekonominya.

Pendapatan umum kota, yang sebagian besar berasal dari pajak, dianggarkan naik 9% pada tahun 2022, sebagian karena melonjaknya harga batu bara, yang mungkin tidak akan terulang lagi. Dan meskipun denda dan pendapatan dari penjualan aset negara diproyeksikan naik 10%, itu hanya mewakili sebagian kecil dari apa yang dibutuhkan Hegang untuk anggarannya.

Sekitar setengah dari pendapatan kota tahun lalu berasal dari transfer dari pemerintah provinsi, menurut data resmi yang tersedia. Hegang sejauh ini belum menerbitkan anggaran untuk tahun 2023.

Pejabat lokal menggembar-gemborkan pariwisata dan industri baru seperti pertambangan grafit sebagai penghasil pendapatan untuk mengurangi ketergantungan kota pada batubara. Tetapi grafit – mineral yang digunakan dalam segala hal mulai dari pensil hingga baterai kendaraan listrik – adalah industri yang relatif kecil, hanya mewakili seperenam dari sektor batu bara kota pada tahun 2020.

Bersamaan dengan hal itu pihak berwenang mempromosikan Hegang sebagai tujuan liburan musim panas dengan tiga taman hutan nasional dan cagar alam lahan basah, lokasinya yang terpencil dan suhu musim dingin serendah minus 20 derajat Celcius membatasi daya tariknya sebagai objek wisata selama setahun penuh.

Dalam laporan kerja tahunan pemerintah yang disampaikan pada bulan Maret, Walikota Hegang Wang Xingzhu mengakui bahwa "industri yang sedang berkembang belum membentuk dukungan yang kuat" terhadap perekonomian, sementara "industri tradisional sangat membutuhkan peningkatan dan transformasi."

Namun, dia memberikan nada optimis dengan menerangkan, bahwa pemerintah kota telah mencoba mengurangi sebagian utang di luar neraca dan "melewati periode puncak pembayaran utang dengan lancar."

Salah satu daya tarik potensial bagi Hegang adalah harga properti yang murah, terutama di kalangan generasi muda yang kecewa dengan tingginya stres dan biaya hidup di kota-kota besar China. Hegang menawarkan harga rumah terendah di antara kota-kota China, efek samping dari populasinya yang menyusut ditambah dengan pasokan yang berlebihan.